Há trinta anos, o Brasil fez uma aposta ousada: chamar a iniciativa privada para financiar, construir, operar e manter as rodovias por onde hoje circulam a maior parte de sua economia e de sua gente. A aposta deu certo, mas não de imediato. Entre a Ponte Rio-Niterói e os leilões recordes da atual geração de contratos, houve modelagens que falharam, projeções que a realidade desmentiu, crises que levaram concessões à beira da inviabilidade e um longo aprendizado sobre como tornar sustentável um contrato que precisa atravessar décadas. Este livro conta essa história na voz de quem a viveu. Reunidos pela FGV Direito Rio e pela ABCR, reguladores, gestores públicos, operadores, financiadores, advogados e acadêmicos percorrem as origens do programa, sua consolidação, a grande crise dos anos 2010, a nova geração de concessões e as fronteiras que se abrem: alocação de riscos, financiamento, arbitragem, regulação responsiva, ESG, free flow e experiência do usuário. Como magistrado do Tribunal de Contas da União, acompanhei de perto essa trajetória. Aprendi que os grandes problemas do setor raramente nascem da concessão em si, e sim da ilusão de que um contrato de trinta anos pudesse prever tudo. E que a resposta ao estresse contratual não está na rigidez nem na litigância, mas no diálogo institucional e em soluções consensuais que preservem o interesse público e a viabilidade dos empreendimentos. É esse amadurecimento que estas páginas documentam. Leitura indispensável para quem quer compreender como o Brasil aprendeu a estruturar, financiar, regular e controlar parcerias de longo prazo.

Organizadores
Sobre os Autores
Apresentação
Prefácio

CAPÍTULO 1
Sergio Ferraz
Michel Temer
CONCESSÕES RODOVIÁRIAS BRASILEIRAS: UMA VIAGEM NO TEMPO
Introdução
1 Os anos 1950
2 Uma nova etapa: a concessão rodoviária
3 O Programa de Parcerias de Investimentos (PPI)
4 É possível melhorar o modelo?

CAPÍTULO 2
Patrícia Regina Pinheiro Sampaio
Heloisa Conrado Caggiano
DESENVOLVIMENTO DO SETOR E O INÍCIO DO PROGRAMA DE CONCESSÕES RODOVIÁRIAS NO BRASIL
Introdução
1 Contexto internacional e o giro de paradigma
2 A consolidação das rodovias no setor de transportes do Brasil
3 A situação das rodovias antes e após as concessões
4 Falhas de mercado, economia das rodovias e o alinhamento dos incentivos pelo direito
5 O marco constitucional de 1988 e seus efeitos sobre o início do programa de concessão de rodovias
Conclusão
Referências

CAPÍTULO 3
Flávio Amaral Garcia
Leonardo Antonacci
MARCO LEGAL DAS CONCESSÕES: PASSADO, PRESENTE E FUTURO
Introdução
1 Passado: construção do direito das concessões
1.1 As concessões a partir da Lei Federal nº 8.987/95
1.2 A criação das parcerias público-privadas
1.3 A institucionalização da ANTT
2 Presente: concessões como política de estado
2.1 A contribuição do Programa de Parcerias de Investimentos (PPI)
2.2 As concessões em crise: a lei de relicitações
2.3 O fortalecimento das agências reguladoras
3 Futuro: modernizando a regulação
3.1 Uma nova Lei de Concessões?
3.2 Aprofundamento do sistema de dupla regulação
3.3 Tecnologia e riscos emergentes para o setor rodoviário
Conclusão
Referências

CAPÍTULO 4
Marco Aurélio Barcelos
Karina Lara Fera
André Peron Pereira Curiati
ONDAS E PARADIGMAS DA ALOCAÇÃO DE RISCOS EM CONCESSÕES DE RODOVIAS NO BRASIL
Introdução
1 A exploração do serviço “por conta e risco” da concessionária
2 A “repartição objetiva” de riscos entre as partes
3 Compartilhamento de “riscos do negócio”
4 Tratamento de eventos climáticos extremos nas matrizes de riscos
Conclusão
Referências

CAPÍTULO 5
Rodrigo Zambão
Sérgio Guerra
O CONTRATO DE CONCESSÃO E SUAS MÚLTIPLAS INTERAÇÕES
1 O direito administrativo do século XXI: a concessão concebida a partir de suas múltiplas interações
2 A interação com a ordem jurídica
3 A interação com o sistema econômico
4 A interação com a regulação
5 A interação com a política
6 A interação com a realidade
7 A interação com a sociedade
Conclusão
Referências

CAPÍTULO 6
Letícia Queiroz
O FORTALECIMENTO DA REGULAÇÃO NO SETOR RODOVIÁRIO
Introdução
1 As origens do modelo regulatório setorial: contexto político-econômico e normativo e o processo de criação das agências
2 O modelo regulatório setorial das concessões de rodovias
2.1 Características e funções institucionais das agências reguladoras
2.2 Os mecanismos de governança e aprimoramento da qualidade decisória
2.3 A evolução dos contratos de concessão de rodovias
2.4 A regulação por consenso
3 O desafio contemporâneo que pode comprometer o futuro da regulação no setor rodoviário
Conclusão
Referências

CAPÍTULO 7
Tulio Abi-Saber
O PAPEL DAS CONCESSÕES RODOVIÁRIAS NA EVOLUÇÃO DA INFRAESTRUTURA RODOVIÁRIA BRASILEIRA: DA RODOVIA-OBRA À RODOVIA-SERVIÇO
Introdução
1 O papel das concessões na expansão e modernização da infraestrutura
1.1 A infraestrutura rodoviária brasileira no início das concessões
1.2 A recuperação do patrimônio rodoviário
1.3 A ampliação da capacidade como resposta ao crescimento da demanda
1.4 A transformação da infraestrutura: evidências da experiência brasileira
1.5 Da ampliação da infraestrutura à transformação do patrimônio rodoviário
1.6 Considerações finais do Capítulo 1
2 O papel das concessões na preservação do patrimônio rodoviário
2.1 Da conservação corretiva à gestão do patrimônio rodoviário
2.2 A incorporação da gestão de ativos
2.3 O planejamento do ciclo de vida da infraestrutura
2.4 Gestão orientada por desempenho
2.5 A gestão de ativos como etapa da evolução da infraestrutura
2.6 Considerações finais do Capítulo 2
3 O papel das concessões na evolução da rodovia como serviço
3.1 A evolução da infraestrutura para além da engenharia
3.2 A operação como instrumento de gestão da infraestrutura
3.3 O desempenho como medida de valor da infraestrutura
3.4 A infraestrutura orientada ao usuário
3.5 A consolidação da rodovia como serviço
Conclusão
Referências

CAPÍTULO 8
Fábio Russo Correa
Flávia Mattioli Tâmega
INFRAESTRUTURA RODOVIÁRIA NO BRASIL E O PAPEL DAS CONCESSÕES: SEGURANÇA JURÍDICA, INVESTIMENTO E COMPETITIVIDADE
Introdução
1 Infraestrutura e competitividade internacional
2 A concessão como resposta jurídica à crise fiscal e à necessidade de modernização
3 O papel das concessionárias na modernização da infraestrutura rodoviária
4 Segurança jurídica, regulação e risco institucional
5 Atratividade dos projetos, modelagem contratual e dinâmica de investimento
Conclusão
Referências

CAPÍTULO 9
Felipe Borim Villen
Luciana Aparecida da Costa
Nathalia Farias Saad Rodrigues
A EVOLUÇÃO DO FINANCIAMENTO DE LONGO PRAZO NAS CONCESSÕES RODOVIÁRIAS BRASILEIRAS
Introdução
1 Os dois pilares da evolução do financiamento rodoviário
1.1 A evolução das fontes de financiamento
1.2 A evolução das estruturas de Project Finance
2 Primeira geração: crédito público e os primeiros project finance
2.1 O contexto e a estrutura financeira da primeira geração
2.2 O caso Concer/BR-040 e o início do project finance no setor
3 Fase intermediária: Project Finance e o mercado de capitais começam a evoluir
3.1 A difusão do Project Finance e o incentivo a participação do mercado de capitais
3.2 Cart: completion como forma de incentivo ao mercado de capitais
3.3 MSVia: o limite do mercado em grandes concessões até então não pedagiadas
4 Fase recente: debêntures em escala, project finance sofisticado e novo papel do BNDES
4.1 A inflexão recente: debêntures em escala e mercado seletivo
4.2 Entrevias: mercado, non-recourse e equity como mitigador central de risco
4.3 Rio-SP: non-recourse, debêntures e sofisticação da estrutura financeira
4.4 Way-112 e a consolidação de uma nova arquitetura de financiamento
Conclusão
Referências

CAPÍTULO 10
Milton Carvalho Gomes
EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO E INCOMPLETUDE CONTRATUAL NAS CONCESSÕES RODOVIÁRIAS
Introdução
1 O modelo clássico de recomposição do equilíbrio contratual
1.1 A equação original e a teoria das áleas
1.2 A crise das concessões rodoviárias federais e os limites do modelo clássico
2 O equilíbrio econômico-financeiro como processo
2.1 O contrato de concessão como contrato administrativo incompleto e relacional
2.2 Múltiplos equilíbrios e a despatologização do reequilíbrio
3 Consensualidade, modelagem contratual e governança da incompletude
3.1 A consensualidade como infraestrutura do equilíbrio
3.2 As duas formas de manter o equilíbrio no contrato incompleto
3.3 A governança da incompletude e a legitimidade da recomposição
Conclusão
Referências

CAPÍTULO 11
Egon Bockmann Moreira
Elisa Schmidlin Cruz
JUDICIALIZAÇÃO E ARBITRAGEM EM CONCESSÕES DE RODOVIAS: A CLÁUSULA COMPROMISSÓRIA COMO INSTRUMENTO DE GOVERNANÇA
Introdução
1 Concessões rodoviárias e a conflituosidade estrutural: por que litigar é diferente no setor de infraestrutura
2 Arbitragem versus judicialização: custos, expertise e racionalização comportamental
2.1 A cláusula compromissória como instrumento de governança e hardship
2.2 O contraste entre litigar em juízo e na arbitragem
2.3 O marco normativo atual: Resoluções ANTT nº 6.040/2024, nº 5.960/2022 e nº 5.845/2019
3 A evolução da cláusula de resolução de controvérsias nas concessões rodoviárias: casos emblemáticos e novos leilões
3.1 Casos paradigmáticos e seus aprendizados
3.2 As cláusulas de resolução de controvérsias nos contratos mais recentes: análise do sistema tridimensional
3.3 Comparação evolutiva e lições para as próximas rodadas
Conclusão
Referências

CAPÍTULO 12
Bruno Dantas
Thaís Pereira dos Santos Lucon
DO ESTRESSE CONTRATUAL AO CONSENSO: SUSTENTABILIDADE DOS CONTRATOS DE CONCESSÃO DE RODOVIAS FEDERAIS
Introdução
1 Contratos de concessão como contratos incompletos e relacionais: a inevitabilidade do estresse
1.1 Longo prazo, incompletude e mutabilidade contratual
1.2 Álea extraordinária e os limites da matriz de riscos
1.3 O conceito de contrato estressado: quando o desequilíbrio ameaça a sustentabilidade
2 O ciclo de crises e aprendizados (2014-2019): a formação do estresse nas concessões de rodovias federais
2.1 Judicialização, litigiosidade e a insuficiência das respostas tradicionais de recomposição
2.2 Do controle a posteriori à conformação dos contratos: a tensão entre fiscalização e equilíbrio
3 Do litígio ao consenso: a gestão negociada dos contratos estressados
3.1 Fundamentos do consensualismo na administração pública e na regulação por contrato
3.2 A criação da SecexConsenso: desenho institucional, fases e diretrizes
3.3 A SecexConsenso na prevenção e solução de conflitos em concessões de rodovias
3.4 Os casos de consensualismo do TCU: a casuística rodoviária e o panorama multissetorial
4 Repactuação e reequilíbrio: instrumentos de restauração da sustentabilidade
4.1 A repactuação contratual como técnica de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro
5 Da repactuação à saída negociada: a extinção contratual e seus impactos
5.1 Hipóteses de extinção: caducidade, encampação, rescisão e relicitação
5.2 A relicitação como extinção amigável (lei nº 13.448/2017): o caso ECO101
5.3 Em que situações a extinção se torna inevitável: critérios de inviabilidade
5.4 Impactos da extinção para o setor de rodovias
6 Sustentabilidade dos contratos: síntese e perspectivas
6.1 Consensualismo, previsibilidade e segurança jurídica como pilares da sustentabilidade contratual
6.2 Agenda futura: a consolidação de um controle externo dialógico e o aprimoramento dos instrumentos consensuais
Conclusão
Referências

CAPÍTULO 13
Floriano Azevedo Marques
GRANDES CRISES E PROBLEMAS DE MODELAGEM: AS LIÇÕES QUE FICARAM – TEXTO ELABORADO PARA A ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE CONCESSIONÁRIAS RODOVIÁRIAS (ABCR)
Introdução
1 A evolução dos contratos de concessão
2 Itinerário das concessões de rodovias no Brasil
3 Concessões de rodovias: delegação da exploração de bens públicos ou exploração de um serviço?
4 Um itinerário interessante: mudanças progressivas de foco
5 Fases da concessão de rodovias
5.1 Primeira fase: a ilusão do ônus elevado, investimento elevado, tarifa elevada
5.2 Segunda fase: a busca do investimento com modicidade tarifária
5.3 Terceira fase: a tentativa de equilíbrio e correção dos erros do passado
6 Grandes crises do setor
6.1 A crise das concessões paranaenses: redução forçada de tarifa na largada e exploração sem investimento
6.2 O caso da Castello Branco e as ineficiências do pedágio como subsídio cruzado
6.3 A crise das concessões federais da primeira rodada: leilão por tarifa gera concessões inviáveis
6.4 Invalidação de aditivos de ISS e insegurança jurídica em SP
6.5 O desafio das relicitações e das repactuações
7 Perspectivas: assimilar aprendizado com os erros, inovar no que já está testado e evitar imaginar modelo perfeito e acabado
Conclusão
Referências

CAPÍTULO 14
Viviane Esse
Allan Magalhães
Fernanda Penteado
MODELAGENS ATUAIS E NOVOS PARADIGMAS CONTRATUAIS NAS CONCESSÕES RODOVIÁRIAS BRASILEIRAS
Introdução
1 Evolução das concessões rodoviárias e amadurecimento institucional
2 Fragilidades dos ciclos anteriores e lições incorporadas
3 A nova política de outorgas e a Portaria MT nº 995/2023
4 Matriz de riscos e mecanismos de compartilhamento
5 Tarifa, modicidade e sustentabilidade econômico-financeira
6 Financiamento, mercado de capitais e bancabilidade dos projetos
7 Solução de controvérsias, dispute boards e consensualismo
8 Free flow, digitalização e experiência do usuário
9 Sustentabilidade, resiliência climática e agenda ESG
10 Otimizações contratuais, gestão do ciclo de vida dos contratos e Portaria MT nº 848/2024
11 Aperfeiçoamento da governança, redução do prazo de estruturação e desafios institucionais
12 Perspectivas para a evolução regulatória e contratual
13 Futuro da gestão de ativos rodoviários — novas fronteiras
Conclusão
Referências

CAPÍTULO 15
Rafael Henrique Fortunato
Guilherme Theo Sampaio
A NATUREZA JURÍDICA DO CONTRATO DE CONCESSÃO COMO PRESSUPOSTO DA INOVAÇÃO REGULATÓRIA: UMA LEITURA A PARTIR DA INCOMPLETUDE CONTRATUAL E DA REGULAÇÃO RESPONSIVA
Introdução
1 A natureza jurídica do contrato de concessão
1.1 O prazo e a racionalidade econômica do contrato de concessão
1.2 A natureza relacional dos contratos de concessão
1.3 A incompletude contratual como elemento estruturante das concessões
2 Da natureza do contrato de concessão à inovação regulatória
Conclusão
Referências

CAPÍTULO 16
Felipe Queiroz
ESG NAS CONCESSÕES RODOVIÁRIAS, DA EXTERNALIDADE SOCIOAMBIENTAL À DIMENSÃO ESTRATÉGICA DA
REGULAÇÃO
Introdução
1 ESG, a gênese conceitual e a relevância para a infraestrutura de transportes
2 Trinta anos de concessões: do silêncio socioambiental à centralidade do ESG
2.1 Origens na década de 1990: a sustentabilidade como condicionante externa
2.2 Consolidação e expansão (2000-2014): da gestão ambiental pontual aos primeiros compromissos
2.3 A nova geração de concessões: o ESG como diretriz estruturante
3 O que efetivamente mudou e o novo arcabouço regulatório ESG
3.1 Programa de Sustentabilidade para Infraestrutura Rodoviária e Ferroviária (PSI)
3.2 Finanças sustentáveis: a vinculação entre receita, resiliência e capital
3.3 Tecnologia como vetor ESG: free flow, pesagem dinâmica e conectividade
3.4 Instrumentos sociais e de governança: do Selo ESG aos corredores sustentáveis
3.5 Os pilares ambiental e social em concreto
4 ESG e a reengenharia da alocação e do compartilhamento de riscos
4.1 Do tratamento ex post à antecipação contratual do risco climático
4.2 A nova matriz de riscos e a cláusula de infraestrutura resiliente
4.3 O mercado segurador com função executiva e a transferência de risco
4.4 Consensualismo e governança de conflitos
5 Desafios para a implementação efetiva
5.1 Mensuração, comparabilidade e o risco de greenwashing
5.2 Equilíbrio econômico-financeiro e a modernização dos contratos legados
5.3 A dimensão social: inclusão e justiça tarifária
5.4 Capacidade institucional, coordenação e previsibilidade
Conclusão
Referências

CAPÍTULO 17
Eduardo Siqueira Moraes Camargo
OPERAÇÃO RODOVIÁRIA E EXPERIÊNCIA DO USUÁRIO: DA INFRAESTRUTURA À EXPERIÊNCIA DO CLIENTE
1 Da infraestrutura ao serviço: a mudança de paradigma
2 A operação rodoviária na prática
3 O cliente no centro da concessão
4 Indicadores, desempenho e confiança
5 Tecnologia e inovação: a rodovia como plataforma inteligente
5.1 Pedágio eletrônico (free flow) e pagamentos digitais: uma nova relação com o pedágio
5.2 Pesagem em movimento: segurança, fluidez e conservação das vias
5.3 Monitoramento automático e logística operacional
5.4 Conservação digital e manutenção orientada por valor
5.5 Iluminação inteligente e conectividade nas rodovias
5.6 Segurança viária: tecnologia a serviço da vida
5.7 Sustentabilidade, resiliência climática e ESG como dimensões da operação
5.8 Valor compartilhado e relacionamento com comunidades
5.9 Smart Roads: a rodovia inteligente, segura e sustentável
6 O olhar do investidor de longo prazo
7 Os ganhos para o Brasil
8 Desafios e futuro da operação rodoviária
Conclusão
Referências

CAPÍTULO 18
Marcelo de Afonseca e Silva
PROGRAMA DE CONCESSÕES RODOVIÁRIAS
1 Origens e fundamentos
2 Consolidação e expansão
3 Crises, reequilíbrios e aprendizados
4 Nova geração de concessões
5 Operação e visão do investidor
6 Futuro e visão estratégica

CAPÍTULO 19
José Carlos Cassaniga
EFICIÊNCIA OPERACIONAL E INOVAÇÃO TECNOLÓGICA
Introdução
1 Evoluções históricas das concessões rodoviárias mundo
1.1 América Latina
1.2 Contextualização no Brasil
2 Evoluções de modelagens e de regulação
2.1 Concessões de rodovias – primeiros passos
3 Modernização e ampliação da infraestrutura rodoviária
4 Evoluções nos modelos operacionais de rodovias
5 Aprimoramentos de modelagem, técnicas redacionais de contratos e governança de regulação
6 Benefícios aos usuários e à logística
7 Experiências dos usuários: constatações de melhorias e benefícios incorporados
7.1 Qualidade da infraestrutura
7.2 Serviços operacionais, atendimento aos usuários e gestão de eventos nas rodovias
7.3 Canais de comunicação com os usuários
7.4 Tecnologias aplicadas à segurança e à fluidez das viagens
7.5 Interação entre veículos e vias
8 Experiências dos usuários e desdobramentos futuros
8.1 Rodovias e inteligência artificial: perspectivas de futuro
Conclusão
Referências

CAPÍTULO 20
Brendon Azevedo Ramos
Maíra Carolina Calegari
EFICIÊNCIA OPERACIONAL E INOVAÇÃO TECNOLÓGICA NA OPERAÇÃO DE RODOVIAS CONCEDIDAS: DA INFRAESTRUTURA INSTRUMENTADA À INTELIGÊNCIA INTEGRADA
Introdução
1 Contextualização: o pioneirismo paulista e a evolução operacional em três gerações
1.1 A primeira etapa (a partir de 1998): a geração fundadora
1.2 A segunda etapa (2007-2011): a consolidação operacional
1.3 A geração atual (a partir de 2022): a concessão que nasce digital
2 Sistemas inteligentes de transporte e o centro de controle como núcleo de inteligência
3 A experiência internacional: França, Itália e China
4 Segurança viária orientada por dados e fiscalização eletrônica
5 Fluidez, gestão de congestionamentos e planejamento de intervenções
6 Cobrança digital e a transformação da jornada do usuário
7 Comunicação digital e a nova relação com o usuário
8 Conectividade como infraestrutura operacional
9 Rodovia inteligente, logística e multimodalidade
10 Sustentabilidade operacional
11 O que falta para o Brasil: lacunas e caminhos
12 O equilíbrio que sustenta a inovação
13 Eficiência, produtividade e a perspectiva do investidor
Perspectivas e conclusão
Referências

CAPÍTULO 21
Rui Klein
CONCESSÕES RODOVIÁRIAS: MINHA PERSPECTIVA APÓS MAIS DE 20 ANOS DE ATUAÇÃO NO SETOR – O QUE APRENDEMOS, O QUE TRANSFORMAMOS E O QUE AINDA
PRECISAMOS CONSTRUIR
1 Quando uma rodovia deixa de ser apenas uma rodovia
2 2003: antes de conceder, era preciso aprender a cuidar
3 2005-2008: a concessão como realidade concreta
4 2009: quando a natureza coloca a infraestrutura à prova
5 2011-2013: mudar de escala e operar infraestrutura crítica
6 2014: quando investimento se transforma em capacidade
7 2015-2019: da engenharia à gestão do ativo
8 2019-hoje: de um ativo para um portfólio — e uma crise sistêmica
9 Algumas reflexões e considerações gerais
10 Uma indústria que amadureceu
11 Free flow, financiamento e tecnologia: três vetores de transformação
12 De política de governo a política de Estado
Conclusão

CAPÍTULO 22
André Isper Rodrigues Barnabé
O FUTURO DAS CONCESSÕES RODOVIÁRIAS NO ESTADO DE SÃO PAULO: A EVOLUÇÃO INSTITUCIONAL DO REGULADOR COMO FATOR DE SUSTENTABILIDADE CONTRATUAL
Introdução
1 Quatro ciclos de evolução institucional: a coevolução entre contratos e regulador
1.1 Primeiro ciclo, 1998-2002: implantação do programa e fiscalização de obrigações predefinidas
1.2 Segundo ciclo, 2002-2009: institucionalização da regulação e surgimento da gestão contratual permanente
1.3 Terceiro ciclo, 2010-2023: profissionalização, financiabilidade e adaptação programada
1.4 Quarto ciclo, a partir de 2024: governança regulatória, dados e ampliação do escopo
1.5 Síntese da coevolução
2 Capacidade institucional na execução de contratos de concessão
2.1 Contratos incompletos e capacidade institucional na gestão da relação concessória
2.2 Dimensões analíticas da capacidade institucional regulatória
3 A reforma institucional de 2024 como resposta à nova complexidade contratual
3.1 Capacidade técnica, decisória e de governança e legitimidade
3.2 Capacidade normativa e previsibilidade regulatória
3.3 Capacidade analítica e adaptativa diante da transformação da infraestrutura
Conclusão
Referências

Posfácio

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